《中华人民共和国公务员法》学习解读
供稿专家
蔡爱平，中共上海市委党校、上海行政学院公共管理教研部副教授，硕士研究生导师。专业领域：依法行政与法治政府、公共政策制定与执行政府监管（行政法、经济法）。
《中华人民共和国公务员法》修订的背景和重大意义
本课程关键字：修订必要性、党的领导、公务员分类改革、干部队伍建设
《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）是我国干部人事管理中第一部基础性法律，自2006年1月1日起施行。该部法律自施行以来，促进了公务员制度体系的建立与完善，有力推动了公务员队伍建设，提高了公务员管理法治化、规范化、科学化水平。随着中国特色社会主义进入新时代，党和国家事业发生历史性变革，《公务员法》也逐渐出现一些不适应、不符合新形势新要求的地方，需要与时俱进地加以修改完善。经过1年10个月的立法修订工作，新修订的《公务员法》于2018年12月29日第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过，并于2019年6月1日起正式施行。
党的十八大以来，党和国家的事业发生了历史性变革，在全面深化改革和全面依法治国的大背景之下，加强党对公务员队伍领导和监督，是党领导全国人民继续推进中国特色社会主义建设事业的题中之意。《公务员法》的修订是全面贯彻党的领导的政治要求，对推进公务员制度与时俱进、建设高素质专业化公务员队伍具有重要意义。
一、贯彻落实新时代中国特色社会主义的需要
1.新时代建设中国特色社会主义对干部队伍提出更高的要求
随着我国社会进入了中国特色社会主义建设的新时代，党的十九大报告谋划了从2020年到2035年、从2035年到二十一世纪中叶“两步走”的发展蓝图。这一蓝图的落实，对干部队伍提出了更高的要求。这些新要求应当在《公务员法》中加以体现。
图片来源：百度网 在国际上，当今世界处于百年未有之大变局中，外部环境更加复杂。我们要善于拨云见日，把握历史规律，认清世界大势，积极迎接各种考验。在国际舞台上，中国作为世界经济的贡献者、世界和平的建设者和世界秩序的维护者，为构建更公正、更合理的国际经济政治新秩序贡献中国智慧和中国方案。在国内，改革开放时间紧、任务重，我们要直面人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，完成建设社会主义现代化强国的重要任务。坚持全面发展，在经济、社会、文化、教育、科学、国防等领域都成为强国，坚持以人民为中心的发展思想，实现共同富裕。
新时代，干部担负着落实改革任务、迎接风险挑战的重大责任，要有新状态、新担当、新作为，也要有新素质、新本领。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央非常重视增强干部适应新时代发展要求的本领能力。党的十九大提出了增强“学习本领、政治领导本领、改革创新本领、科学发展本领、依法执政本领、群众工作本领、狠抓落实本领、驾驭风险本领”等八大本领的要求。着力增强干部适应新时代发展要求的本领能力，是公务员制度的重要功能。
2.新时代党的组织路线对干部工作提出了新要求
习近平新时代中国特色社会主义思想明确了新时代党的组织路线，对干部工作提出了一系列新精神新要求，为公务员制度建设和队伍建设提供了根本遵循，应当在《公务员法》中予以体现。
2018年7月，全国组织工作会议召开。在此次会议中，首次提出了新时代党的组织路线，即：全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，以组织体系建设为重点，着力培养忠诚干净担当的高素质干部，着力集聚爱国奉献的各方面优秀人才，坚持德才兼备、以德为先、任人唯贤，为坚持和加强党的全面领导、坚持和发展中国特色社会主义提供坚强组织保证。贯彻新时代党的组织路线，关键是建设忠诚干净担当的高素质干部队伍。公务员制度为培养、选拔、管理和使用干部队伍确立制度基础和法治前提。
着力培养忠诚干净担当的高素质干部，首要的是把好政治关。坚持正确的用人导向，鼓励干部担当作为。统筹做好干部培育、选拔、管理和使用工作，建立源头培养、跟踪培养、全程培养的素质培养体系；建立日常考核、分类考核、近距离考核的知事识人体系；建立以德为先、任人唯贤、人事相宜的选拔任用体系；建立管思想、管工作、管作风、管纪律的从严管理体系；建立崇尚实干、带动担当、加油鼓劲的正向激励体系。这五大体系的建设要求，对《公务员法》的修订具有重要的指导意义。
3.新时代完善公务员制度的需要
公务员制度施行以来，汇聚优秀人才、建设高素质队伍、推动干部人事制度法治化，公务员制度适应了社会主义市场经济和政治文明发展的需要，既体现优良传统，也具有时代特色。另一方面，公务员制度也出现了某些不适应，需要加以完善，加强公务员制度的顶层设计势在必行。
近年来，公务员招录制度不完善、公务员考核与退出机制运行不畅、公务员分类管理改革步伐缓慢、公务员工资制度不够健全等问题逐渐凸显，困扰着国家干部队伍现代化建设。2014年6月至9月，十二届全国人大常委会在9个省（区、市）就《公务员法》实施问题进行了专题调研。调研中发现，《公务员法》在实施过程中存在不少问题。
在公务员招录制度方面
招录的针对性特别是岗位针对性不强，考试特别是面试的科学性需要提高，法医、技侦、排爆、网络安全、高级翻译等特殊人才招录制度有待完善。
在公务员考核与退出机制方面
考核标准和内容不清晰、不好操作，退出渠道不够顺畅。
公务员分类改革步伐缓慢
行政执法类公务员改革逐步启动，探索单独招录、使用和管理。考核、激励等制度还有待于进一步完善。
公务员工资制度不够健全
存在两方面问题：
一是公务员工资正常增长机制不落实。《公务员法》规定，“国家建立公务员工资的正常增长机制”，“公务员的工资水平应当与国民经济发展相协调、与社会进步相适应”。目前，公务员工资水平尚未与经济发展和物价水平同步增长，“物价年年涨，工资不增长”。
二是工资结构不合理。基本工资占公务员收入比重仅为三分之一左右，津补贴占比过大，而津补贴发放取决于地方财政状况。
在基层公务员队伍建设方面
招录难、留人难、空编混岗严重、年龄结构不合理，主动作为、主动担当的事业心和积极性不够。导致这种现象的重要原因是修订前的《公务员法》对这一群体提供的激励机制不够，比如晋升空间太小，机会太少，这很容易挫伤公务员的积极性。
改革和完善公务员制度，要回应公务员制度运行中的现实问题，统筹考虑、有序推进。适应新时代的需要，科学协调宏观与微观、中央与地方关系，兼顾不同类别、不同层级公务员的特点，增强制度设计的整体性、针对性和协调性。
二、坚持和加强党对公务员工作领导的需要
党的十九大提出，坚持党对一切工作的领导。党的十九届三中全会通过的《深化党和国家机构改革方案》提出，加强党对公务员队伍的集中统一领导。为适应和落实这些要求，应当将新时代党的基本思想、基本路线、基本方针等融入法律之中，坚持和加强党对公务员工作的领导、党管干部原则等要求进一步体现到《公务员法》的具体规定中。
1.坚持党管干部根本原则的需要
党管干部原则，是中国特色公务员制度区别于西方文官制度的显著特征。长期以来，我国干部人事工作始终强调党管干部原则。党管干部原则从理论和实践的层面分解为两层涵义：一是党管干部的根本原则，二是党管干部的方式和方法。党管干部的根本原则在于党掌握对干部工作的领导权和对重要干部的管理权，决定党的干部管理的根本方向和根本立场。党管干部的方式和方法是依照党的干部路线、方针、政策和干部标准确定的具体干部管理制度。
坚持党管干部的原则，一方面需要从理论上进一步明确其内涵，另一方面需要在制度上改进其方式和方法。改进干部管理方式方法，依循民主集中制的原则，增强开放性、民主性、监督性，推进规范化、制度化，从根本上改变由少数人选人、在少数人中选人的状况，科学选任、科学评价、民主决策、严格监督。完善公务员制度，是改进干部管理方式方法、提高干部管理科学化、规范化、制度化水平的重要内容。
2.加强党对公务员工作的领导
公务员制度要坚持党的领导，这是我国公务员制度的政治特色。中国共产党是我国的执政党，公务员制度要很好地体现党的基本路线。公务员队伍是党的干部队伍的重要组成部分，组织路线必须为政治路线服务。我们要做好新时代公务员管理工作必须毫不动摇地坚持党的领导，必须坚定不移地贯彻党的意志和主张。坚持党对公务员工作的领导，体现了党中央对新时代公务员工作的更高定位、更高标准。既有利于加强党的全面领导，把党管干部原则贯彻于全过程、各方面，又有利于统筹资源，完善干部成长链条，形成工作合力。
坚持党对公务员工作的领导，应当贯穿在公务员管理的进、管、出各个环节。公务员是干部队伍的重要组成部分，是建设社会主义事业的中坚力量，是人民的公仆。在公务员的招录、考核、奖励、惩戒、晋升等各方面，都应体现党的领导，教育和引导广大公务员强化“四个意识”，坚定“四个自信”，对党绝对忠诚，提高政治能力，遵守政治纪律和政治规矩，坚决维护习近平总书记的核心地位，坚决维护党中央权威和集中统一领导，坚决贯彻党的基本理论、基本路线、基本方略。
坚持党对公务员工作的领导，也体现在由中央组织部统一管理公务员工作，更好地统筹干部管理，建立健全统一规范高效的公务员管理体制。中央组织部统一管理公务员录用调配、考核奖惩、培训和工资福利等事务，研究拟订公务员管理政策和法律法规草案并组织实施，指导全国公务员队伍建设和绩效管理，负责国家公务员管理国际交流合作等。《公务员法》的修订过程中，恰逢机构改革。原国家公务员局和中组部有序衔接，有效推动了《公务员法》修订工作。
三、深入推进公务员职务职级并行、分类管理的需要
1.推行公务员职务与职级并行的需要
职务是公务员的职位要素，职级是职务要素与品位要素的统一。职务反映职级，职级对应一定的职务。从功能上来看，职务的设置给公务员带来权力以及责任义务的承担，职级的设置给公务员带来物质利益以及职业尊严的满足。职务序列构成公务员发展的一道阶梯，职级序列构成公务员发展的另一道阶梯，两道阶梯分别满足公务员发展的不同价值需求。
一直以来，职务与职级的联系过于紧密，表现为以职定级、以职定薪。职务对工资水平具有决定性作用，职级的功能被明显弱化。职级功能弱化导致职务晋升成为公务员最大激励和职业发展的唯一阶梯，领导职务的晋升比非领导职务的晋升更具吸引力。这给公务员管理带来很多问题，比如，不晋升职务就无法提高待遇，但职务毕竟是有限的。因此，推行职务与职级的并行，实质是适度分离职务与职级过于紧密的联系，使职级真正成为公务员的一条独立的职业发展阶梯。那些不能晋升职务的公务员，也可以通过晋升职级获得合理的待遇和尊严。当然，职务和职级是职位的共同要素，二者适度分离、相对独立。
推行公务员职务与职级并行制度，是党的十八届三中全会确定的重大改革任务。公务员职务与职级并行改革，主要是为了解决公务员晋升途径单一、工资待遇过于依赖职务等问题。2014年12月2日，中央全面深化改革领导小组第七次会议上审议了《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》，调整基层公务员经济待遇，强化职级对经济待遇的决定功能，文件旨在打破乡镇公务员职务晋升空间小、待遇得不到提高、乡镇留不住人才的现状。经过中央批准，2014年在4个省选择了4个县进行了试点工作，经过一年的试点达到了预期目的，验证了公务员职务与职级并行制度的可操作性。经过中央批准，在2015年全国县以下机关都要实行公务员职务与职级并行的制度。2016年12月25日，十二届全国人大常委会第二十五次会议表决通过了“全国人大常委会关于授权国务院在部分地区和部分在京中央机关暂时调整适用《中华人民共和国公务员法》有关规定的决定”。决定将开展公务员职务与职级并行、职级与待遇挂钩制度试点工作，拓展公务员职级晋升通道，进一步调动广大公务员的积极性。从2017年6月起，该项改革在部分地区和部分在京中央机关开始试点。
经过一年多的实践，公务员职务与职级并行制度试点工作取得明显成效，表明党中央的决策部署完全正确，制度设计切实可行，已具备在全国范围推开的条件。将这一改革成果纳入立法，从法律层面回应了当前深入推进公务员分类体制改革的现实需要，有利于拓展公务员职业晋升途径、激发公务员队伍活力、增强公务员工作的积极性。
2.推进公务员分类管理的需要
伴随着社会分工加剧，专业差异性日渐明显，打破公务员统一综合管理布局，科学配置不同专业特长的公务员从事专门性的工作，是公务员管理的客观趋势。科学分类是实现公务员管理科学化的重要前提和基础。对公务员进行分类管理，能够有效激发公务员工作积极性，充分发挥自身才能和专业优势，科学合理配置专人从事专事，能提高工作效率和工作质量，促进国家管理目标的实现。
2006年版的《公务员法》为公务员分类管理做了原则性规定。其中第14条规定：国家实行公务员职位分类制度。公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。在此基础上，专业技术类、行政执法类和聘任制公务员分类管理改革推行多年，2016年7月《行政执法类公务员管理规定（试行）》、《专业技术类公务员管理规定（试行）》出台，其中对于不同类别的公务员的管理规定已相对完整，但一些细节性的规定仍有待于进一步完善。比如，没有明确职务序列和职位类别的关系，职位分类与考录、薪酬、绩效考核等制度对接不够等等。
改革的成果需要在《公务员法》中加以确定。同时，需要为下一步公务员分类管理改革作出顶层设计，比如各类别公务员管理的具体规定，不同类别公务员管理之间的衔接，公务员类别的进一步细分等等，逐步建立既遵循公务员管理普遍规律，又充分体现不同类别公务员特殊要求的，涵盖录用、培训、晋升、考核奖励、辞职辞退等全过程的科学管理机制，推动公务员管理从“大一统”走向“精细化”。
同时，公务员聘任制改革等深入推进，这些改革成果也需要通过修订《公务员法》进一步加以巩固。
四、贯彻落实关于建设高素质专业化干部队伍战略部署的需要
中国特色社会主义建设事业需要一支敢于担当作为、经得起风浪、抵得住诱惑的高素质专业化的干部队伍。党的十九大对建设高素质专业化干部队伍作出战略部署，全国组织工作会议进一步提出要建立素质培养、知事识人、选拔任用、从严管理、正向激励五大体系建设等要求，贯彻落实党中央部署和要求，应当修订完善《公务员法》以提供更有力的法律保障。
1.坚持正确的选人用人导向的需要
治国之要，首在用人。任人唯贤、德才兼备是我们党长期坚持的干部路线和标准。必须要坚持正确的选人用人导向，坚持将信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁的干部选出来，用起来，同时，要加强干部队伍建设，造就一支政治过硬、工作本领过硬、作风过硬、人民群众信赖的干部队伍。
党的十八大以来，干部选拔任用制度逐步完善，干部选拔的风气有了很大改观，一大批优秀的干部被选拔到领导岗位上来。全国组织工作会议对干部选拔任用工作作出的新部署，比如坚持党管干部原则、突出政治标准、坚持事业为上、扩大用人视野、激励担当作为等。近年来，在干部选拔任用方面，修订或制定了不少党内政策和法规，比如《关于新形势下党内政治生活的若干准则》、《中国共产党廉洁自律准则》、《中国共产党党内监督条例》、《中国共产党纪律处分条例》、《关于防止干部“带病提拔”的意见》、《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》、《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》等。党的十八大以来干部工作实践中，特别是在领导班子换届和“两委”人选考察工作中，探索形成的一些好经验、好做法，比如改进民主推荐方式、改进干部考察工作、从严审核把关等。《党政领导干部选拔任用工作条例》做了两次修订，分别在2014年1月印发、2019年3月印发。2019年3月，即党的十九大以后的这次修订，将党的十八大以来在选人用人方面的成功经验，吸收到条例中来，使之及时上升为普遍适用的制度规范。
贯彻正确的选人用人导向，必须强调坚持和加强党的领导，坚持把政治标准放在首位，坚持精准科学选人用人，坚持将从严要求贯穿始终，推进干部选拔任用工作制度化、规范化、科学化。《公务员法》的修订为衔接、落实关于选人用人导向的政策、法规提供了法治保障。
2.提高公务员队伍专业化水平的需要
党的十九大报告明确提出“建设高素质专业化干部队伍”的目标要求，强调指出：“注重培养专业能力、专业精神，增强干部队伍适应新时代中国特色社会主义发展要求的能力。”习近平总书记高度重视提高干部的专业化水平问题，在重大会议上多次强调，领导工作要有专业思维、专业素养、专业方法，要全面提高领导干部领导工作的专业化水平，成为经济社会管理的行家里手。
干部队伍的素质，主要包括政治素质、思想素质、道德素质、业务素质、能力素质、心理素质和身体素质等。其中，政治素质是根本，思想素质是灵魂，道德素质是基础，业务素质、能力素质是必备，心理素质、身体素质是保障。就专业要求看，主要包括政治领导方面的专业能力、改革创新方面的专业能力、科学发展方面的专业能力、依法执政方面的专业能力、群众工作方面的专业能力、狠抓落实方面的专业能力、驾驭风险方面的专业能力，等等。干部队伍的专业化主要是增强干部队伍适应新时代中国特色社会主义发展要求的能力，解决能力不足、本领不够的问题。高素质中第一位是政治素质要高；专业化是指政治过硬、具有领导能力的专业化。突出政治标准，是高素质专业化队伍建设的主线。
《公务员法》的修订突出政治标准在公务员考录、考核、晋升等方面的要求，强调了不同岗位对于干部专业化能力的要求，高素质、专业化的标准体现在公务员管理制度的各个方面。
